Ekspert o reformie emerytalnej

O tym, jak reformował znany w świecie system emerytalny w Chile, i jakie z tego płyną nauki dla Polski - mówi Mario Marcel.





Jak to się stało, że właśnie pan ma naprawiać słynny chilijski system emerytalny?


Mario Marcel: – Kilka dni po wygraniu wyborów prezydenckich w 2006 r. Michelle Bachelet zaproponowała mi kierowanie prezydencką Komisją Reformy Emerytalnej.

Dlaczego akurat panu?
Od 20 lat zajmowałem się systemami emerytalnymi. A kiedy poprzednik Michelle Bachelet, prezydent Ricardo Lagos, mianował mnie dyrektorem Biura Budżetowego zarządzającego finansami Chile, przygotowałem raport o zobowiązaniach państwa wynikających z systemu emerytalnego. Bo ponad 20 lat po wprowadzeniu reformy nikt jeszcze nie wiedział, jakie będą jej skutki.

Nikt tego wcześniej nie liczył?
Liczono, ile będą kosztowały budżet emerytury poprzedniego systemu, w całości płacone z bieżących podatków. Ale nikt nie policzył, ile państwo będzie musiało w przyszłości dopłacać do emerytur płaconych w systemie kapitałowym. Nawet stawianie takiego pytania było właściwie nie do pomyślenia. O reformie mówiło się wyłącznie jako o naszym wielkim narodowym sukcesie i fundamencie chilijskiego modelu gospodarczego. Wszyscy wiedzieli, że nowy system emerytalny przyczynił się do stworzenia rynku kapitałowego. Wszyscy byli dumni, że każdy sam oszczędza na swoją emeryturę. Ale nie wypadało pytać o szczegóły. Bo obawiano się, że jeśli zaczniemy roztrząsać lub, co gorsza, kwestionować elementy systemu, pojawią się wątpliwości co do ekonomicznej stabilności i przyszłości kraju. Dużo się więc mówiło o płynących z reformy korzyściach. A koszty były tabu.

Jak to tabu pękło?
Moje biuro przeprowadziło narodowy Sondaż Zabezpieczenia Społecznego. Porównaliśmy wyniki sondażu z danymi dostarczanymi przez kapitałowe fundusze emerytalne i po raz pierwszy zobaczyliśmy, jakie emerytury ludzie w rzeczywistości z tego nowego systemu dostaną.

Jak to porównanie wypadło?
Okazało się, że pierwsze roczniki emerytów, którzy przez cały okres pracy płacili na nowy system, przechodząc na emeryturę dostaną mniej niż połowę swojej ostatniej płacy.

Da się z tego wyżyć w Chile?
Oczywiście nie! Zwłaszcza jeśli się weźmie pod uwagę, że te 50 proc. to średnia. Przecież wiele osób żyje bardzo skromnie z pensji, jaką dostają. Za jej połowę przeżyć by już nie mogły. A duża część tej grupy dostałaby znacznie mniej niż połowę.

Bo system był nieefektywny?
Bo duża część ludzi nie całe życie pracuje. Bo sporo osób pracuje na czarno. Bo samozatrudnieni płacą za niskie składki. Bo wielu ludzi pracuje sezonowo. Bardzo wielu nie miało nawet szansy odłożyć na minimalną emeryturę gwarantowaną przez państwo.

Jak wielu?
45 proc. Około 20 proc. mężczyzn i 60 proc. kobiet. Wszystkim im trzeba było dopłacić wyrównanie do poziomu minimalnej emerytury gwarantowanej przez państwo.

Czyli katastrofa.
Szczególnie dla kobiet. To nam uświadomiło, że system kapitałowy dużo mniej, niż sądziliśmy, różni się od starego, w którym emerytury płacono z budżetu. Bo dobrze działa tylko w przypadku osób mających stałe legalne, tradycyjne, dobrze płatne prace. Ciężar utrzymania reszty i tak pozostaje praktycznie nierozwiązany. Problem w tym, że tradycyjnie zatrudnianych osób systematycznie ubywa. Ludzie dłużej się uczą i studiują, pracują na własną rękę albo na kontraktach. Im takich osób jest więcej, tym mniej skuteczny jest system oparty na indywidualnych kontach.

Odkrył pan to jeszcze kierując chilijskim Biurem Budżetowym. Co się potem stało?
Najpierw był szok. Nikt się nie spodziewał, że będzie aż tak źle. Potem zaczęła się gorąca dyskusja, która nie była możliwa, dopóki nie mieliśmy odpowiednich danych. Bo o emeryturach nie da się z sensem rozmawiać, posługując się tylko choćby najlepszą teorią. Trzeba wielkiej liczby danych empirycznych. Dysponując uśrednionymi danymi niewiele się zrozumie. Co z tego, że przeciętny człowiek dostanie połowę płacy, jeśli połowa społeczeństwa dostanie tylko jedną czwartą albo jedną piątą i jeśli, na dodatek, będą to w dużej części ci, którzy zarabiali najmniej. A taka była nasza sytuacja.

Teraz pan mnie zdenerwował, bo w Polsce przewidywana średnia emerytura ma wynieść mniej niż 30 proc. ostatnich zarobków. Czyli duża część polskich emerytów dostanie kilkanaście procent tego, co zarabiali. A uświadamiamy to sobie dopiero ponad 10 lat po wprowadzeniu reformy, która u nas też miała być narodowym cudem.
To i tak nieźle. My poznaliśmy prawdę ponad 20 lat po wprowadzeniu systemu kapitałowego. Ale kiedy już ją poznaliśmy, okazała się ona jednym z głównych tematów kampanii prezydenckiej Michelle Bachelet. I po zwycięstwie naprawa reformy emerytalnej stała się jednym z głównych celów jej prezydentury. Komisję mającą zmienić system pani prezydent powołała tydzień po zaprzysiężeniu.

Dlaczego na jej czele postawiła pana, związanego z poprzednią władzą?
Przygotowując budżety musiałem mieć dobre kontakty ze wszystkim partiami. A bardzo ważne było, żeby propozycje komisji były wiarygodne dla całego społeczeństwa.

Bo mieliście odebrać Chilijczykom ich narodowy mit?
Raczej dlatego, że system emerytalny, jeśli ma sprawnie działać, musi być społecznie wiarygodny. Inaczej ludzie będą za wszelką cenę unikali płacenia składek.

Wielu miał pan wrogów?
Niewielu. Dane były tak poruszające, że wszyscy widzieli konieczność naprawy. Nawet właściciele funduszy emerytalnych. A społeczeństwo nigdy nie wierzyło w system kapitałowy, bo wprowadzono go w połowie rządów Pinocheta. Został narzucony bez pytania Chilijczyków o zdanie, więc nie cieszył się specjalną popularnością.

U nas reformatorzy mają dużo trudniej, bo system kapitałowy jest postrzegany jako wyzwolenie od starego, kojarzonego z komunizmem systemu tzw. solidarności pokoleń. Ludzie bardziej ufają rynkowi niż państwu, więc emocje społeczne są przeciwko zmianie.
W Chile emocje były raczej przeciwko reformie Pinocheta. Kiedy komisja ruszyła, ludzie zaczęli publicznie opowiadać, jak ich przymuszano, żeby przystąpili do teoretycznie dobrowolnego systemu kapitałowego. Dopiero po blisko pół wieku zdaliśmy sobie sprawę, że wiele osób przystąpiło do systemu kapitałowego ze strachu.

W Polsce rolę motywacyjną odgrywały miraże bajońskich emerytur, w które część społeczeństwa wciąż wierzy. To ułatwia kwestionowanie konieczności zmiany.
W Chile nikt poważny nie twierdził, że nic nie wolno zmienić. Natomiast były gorące kontrowersje co do tego, jakie zmiany wprowadzić.

Jak sobie pan z nimi radził?
Najpierw przez miesiąc toczyły się przesłuchania przedstawicieli wszystkich środowisk. Związków zawodowych, banków, pracodawców, organizacji społecznych i międzynarodowych. Pytaliśmy, co im przeszkadza w obecnym systemie i jak by go zmienili. Odbyliśmy 72 przesłuchania. Któregoś dnia słuchaliśmy kolejno opinii taksówkarzy i związku banków chilijskich.

A José Piñera, twórca pinochetowskiej reformy, zeznawał przed komisją?
Napisał, że jest bardzo zajęty doradzaniem w innych krajach budujących systemy kapitałowe i chwilowo nie ma czasu przyjechać na przesłuchanie. A my nie mogliśmy czekać. Po miesiącu skończyliśmy przesłuchania i zaczęliśmy formułować diagnozę.

Jak to wyglądało?
Decyzje podejmowaliśmy z zasady jednogłośnie. To było ważne, bo członkami komisji byli nie tylko ekonomiści, ale też prawnicy i socjologowie. Chodziło o to, żeby na system emerytalny patrzeć z różnych punktów widzenia. Nie tylko oczami urzędników odpowiedzialnych za budżet, bankierów, pracodawców, związkowców, ale też na przykład gospodyń domowych, bezrobotnych, samozatrudnionych. Ekonomiści mają skłonność do uśredniania. Liczą, jaką emeryturę dostanie przeciętny pracownik, pracujący przeciętnie długo, przeciętnie zarabiający…

Czyli przyszły statystyczny emeryt.
Sęk w tym, że nic takiego, jak statystyczny emeryt czy człowiek, nie istnieje. Ludzie istniejący realnie i ich realne biografie nie mają wiele wspólnego ze średnią. Dlatego średnia jest mało istotna. Ważne jest, jaką emeryturę dostanie z tego systemu na przykład kobieta, która sześć lat wychowywała dzieci, trzy lata była bezrobotna, ileś lat się uczyła, ileś chorowała. Tak wyglądają realne życiorysy. Szukaliśmy odpowiedzi na pytanie, jak realnym ludziom zapewnić możliwie sensowne emerytury. Chcieliśmy systemu pasującego do świata realnego – nie tylko statystycznego.

I jak ta diagnoza brzmiała?
System okazał się niezrównoważony, bo niemal w całości oparty był na filarze kapitałowym, oraz niedofinansowany, zważywszy na różnorodność biografii i rozpiętości społeczne.

Gdybym w tym systemie zarabiał tysiąc peso, ile bym płacił na emeryturę?
130 peso. Z tego mniej więcej 100 byłoby inwestowane w ramach pańskiego indywidualnego konta, a 30 pokrywałoby obowiązkowe ubezpieczenie na życie oraz wynagrodzenia funduszy emerytalnych.

Czyli od początku opłaty były niższe niż 3 proc. My zaczynaliśmy od 10, a teraz płacimy 4. I nie ma w tym ubezpieczenia na życie. A kto płacił emerytury tym, którzy już nie pracowali?
Budżet. To jest problem każdego kraju przechodzącego z systemu repartycyjnego na kapitałowy. Pracujący inwestują w swoje przyszłe emerytury, a obecne emerytury rząd musi płacić z budżetu. Do tego wysiłku trzeba było dostosować system podatkowy.

Co jeszcze ujawniła diagnoza?
Na przykład nieprawdziwość jednego z mitów założycielskich pinochetowskiej reformy, której twórcy twierdzili, że ludzie wpłacający pieniądze na indywidualne konta będą uważnie sprawdzali, ile się uzbierało, jak ich kapitał rośnie, czy ich fundusz zarządza nimi tak skutecznie jak inne i czy przypadkiem nie bierze zbyt wysokich opłat. To okazało się fikcją.

Dlaczego?
Bo ludzie się tym nie interesowali. Zdecydowana większość nie widziała specjalnej zależności między płaconymi składkami a późniejszymi emeryturami.

W Polsce też mało kto sprawdza rentowność swojego funduszu.
To jest problem występujący powszechnie w krajach wdrażających system kapitałowy. Ludzie płacą, bo państwo im każe. I od państwa oczekują sensownej emerytury, a nie od funduszu. System jest tak skomplikowany, przyszła emerytura zależy od tylu nieprzewidywalnych czynników – takich jak wahania koniunktury, kryzysy, zmiany demograficzne – że nawet eksperci nie potrafią powiedzieć, jaka, przy zdefiniowanej składce, będzie czyjaś emerytura za 40 czy 50 lat. Pracownicy traktują więc składkę jak każdy inny podatek. Debaty, jakie my, ekonomiści, toczyliśmy przez lata na temat tworzonych przez ten system rozmaitych bodźców – na przykład do legalizacji zatrudnienia albo wydłużenia lat pracy – okazały się spekulacjami czysto teoretycznymi. Nawet w krajach najwyżej rozwiniętych ludzie słabo rozumieją takie podstawowe pojęcia, jak stopa zwrotu z kapitału. To częściowo tłumaczy nasze kolejne odkrycie, że stopa zwrotu z inwestycji emerytalnych była dużo niższa, niż zapisano w projekcie reformy i niż się powszechnie zdawało. Sądzono, że jest to około 10 proc. rocznie.

W Polsce za ostatnie trzy lata to jest trochę ponad 3 proc.
W Chile było to około 4 proc. Między innymi dlatego groziły nam tak niskie emerytury. I dlatego musieliśmy inaczej wyważyć relacje między filarem solidarnościowym a kapitałowym, objąć składką płace, których nie obejmowała, i zmusić system kapitałowy do efektywniejszego działania.

Czyli?
Zmniejszyć koszty administracyjne, zwiększyć zyskowność funduszy, zaostrzyć konkurencję. W Chile była spora konkurencja między funduszami. Ale po 20 latach zorientowaliśmy się, że to nie była taka konkurencja, jakiej potrzeba w systemie emerytalnym. Ludzie zmieniali jeden fundusz na drugi, bo w zamian dostawali prezenty albo kredyty. To nie służyło ich przyszłym emeryturom. Żeby wzmocnić konkurencję, wprowadziliśmy aukcje, na których fundusze inwestycyjne ubiegały się o nowych klientów. Kto proponuje najlepsze warunki – czyli głównie najniższe opłaty – do tego przez półtora roku trafiają wszystkie osoby wchodzące na rynek pracy. Każda instytucja finansowa może w tym przetargu startować. Dzięki temu mogły powstawać nowe fundusze emerytalne i stworzyła się realna konkurencja, bo bardzo dużo podmiotów mogło się ubiegać o pieniądze przyszłych emerytów. A z drugiej strony, żeby ułatwić samozatrudnionym wejście do systemu emerytalnego, znieśliśmy obowiązek comiesięcznej składki. Kto woli, może płacić na przykład raz w roku. Zwłaszcza w maju, kiedy urzędy skarbowe zwracają nadpłacone podatki. Znieśliśmy też obowiązek określania w ustawie, jaka część pieniędzy może być przez fundusze inwestowana w zagraniczne i krajowe akcje czy obligacje. Teraz to jest decyzja administracyjna, nadzorowana przez specjalną komisję.

Jakie były reakcje na wasze rekomendacje?
Większość została przyjęta bez specjalnego oporu. Tylko na podniesienie wieku emerytalnego dla kobiet politycy się nie zdecydowali. Natomiast dość łatwo przyjęto wzmocnienie filara solidarnościowego, dopłacającego do emerytur tych, którzy z filara kapitałowego dostają mniej niż ustawowa emerytura minimalna. Wcześniej zakładano, że kiedy wygaśnie stary system emerytalny, w całości finansowany z budżetu, Chile będzie wydawało na emerytury jakieś 5 proc. PKB. 4 z filara kapitałowego i 1 proc. z budżetu. Doszliśmy do wniosku, że koszt systemu musi być o 1 proc. PKB większy. Podwoiliśmy wydatki budżetu na emerytury.

Zanim pańska komisja powstała, gruntowną reformę systemu kapitałowego przeprowadzono w Meksyku. Czy to jest reguła, że po kilkunastu czy 20 latach taki system wymaga zasadniczej korekty?
Nie wiem, czy akurat po kilkunastu albo 20 latach. Ale każdy system emerytalny trzeba od czasu do czasu przebudować. Bo każdy opiera się na jakimś rozumieniu relacji i mechanizmów społecznych. A one się zmieniają i zmienia się ich rozumienie.

Czyli?
Sto lat temu było naturalne, że mężowie pracowali, a żony opiekowały się dziećmi i dziadkami. Dziś w krajach rozwiniętych taki model jest nie do wyobrażenia. W Chile też od 1981 r. zaszły zasadnicze zmiany. Samozatrudnienie, telepraca, praca na doraźne zlecenia, zmiana pozycji kobiet, nowe modele rodziny sprawiły, że – jak w każdym innym kraju – trzeba było dostosować system do nowej sytuacji. A poza tym, mając za sobą 20 lat praktyki, zrozumieliśmy, jakie błędy popełniono, konstruując reformę emerytalną, i mogliśmy je naprawić. Jak w wielu innych krajach.



Rozmowa przeprowadzona w Paryżu 7 marca br.



Mario Marcel (ur. 1962) był m.in. wieloletnim dyrektorem chilijskiego Biura Budżetowego, dyrektorem wykonawczym Międzyamerykańskiego Banku Rozwoju, sekretarzem chilijskich międzyresortowych komisji modernizujących administrację i system edukacyjny. W 2006 r. stał na czele prezydenckiej Komisji Reformy Emerytalnej, która przygotowała naprawę pinochetowskiej reformy. Obecnie jest dyrektorem w Zarządzie Władz Publicznych i Rozwoju Lokalnego OECD.



Reforma Piñery

Chilijska reforma emerytalna z 1981 r., przeprowadzona w latach dyktatury gen. Augusto Pinocheta, jest matką i wzorem dla wdrożonych w kilkunastu krajach (m.in. w Polsce) transformacji publicznych systemów emerytalnych, polegających na zastąpieniu mechanizmu solidarnościowego systemem indywidualnych emerytalnych rachunków inwestycyjnych (powstał tylko jeden obowiązkowy, prywatny filar). Jej twórcą był związany z neoliberalną szkołą chicagowską pinochetowski minister pracy José Piñera. Dla finansowania systemu wykorzystano dochody z eksportu surowców, zwłaszcza miedzi.